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都市里的乡村---北京

来源:《中国建设报》2003年3月31日 发布时间:2003-07-07
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从城市规划的角度而言,"城中村"是指改革开放以来,在一些经济发达地区或城市,由于暴风骤雨式的城市建设和快速城市化,导致城市用地的急剧膨胀,把以前围绕城市边缘的部分村落及其耕地纳入城市用地的范围,大部分耕地的性质由集体所有转化为全民所有,而在征地的过程中将乡村用地和以前农民住宅用地、自留地维持以前的集体所有制性质不变,在这些用地上形成以商住功能为主的集中区域。"城中村"处于繁华的城市里,宽阔的城市道路两旁,一边是现代化的高楼大厦,一边却是杂乱拥挤、高低参差的农舍,整座村庄坐落于现代化城市的包围之中,这种城乡错综交叉的混乱现象严重影响了城市建设的质量,迫切需要对其进行认真的思考和研究。

  与其它城市相比,北京的中心区是世界著名的古都,许多地方需要重点保护,因此,伴随着城市的发展,北京城市蔓延的速度非常快。加之近年北京房地产的开发过热,旧城改造,企业外迁,占用了大量的农田,总体规划中的绿化隔离带不断被蚕食。由于城市建设用地的征用长期沿用了单独规划选址、单独征用的方式,使得城乡交接带内建设用地与农田,农房犬牙交错,土地空间混乱破碎,形成了"插花地","城中村"。

  2.1 北京"城中村"的类型

  根据北京城乡结合部的特征,其"城中村"可以划分为三种类型:

  1、城市型。这种类型的"城中村"也可称为农村在城市中的"飞地"。主要是由于在开发建设过程中,征地开发单位不愿征那些诸如铁道两旁、高压线下不准盖楼的或农转非居民多、拆迁量大的地块,致使许多新设立的街道办事处之间甚至一个街道办事处辖界内,留有一些仍由原乡政府管辖的、集体所有的农村"飞地"。这些地区杂处在街区里,成了名副其实的"城中村"。如朝阳区六里屯街道办事处的辖区内就有分属东风乡、高碑店地区办事处的三个"城中村",这些地块有的小到只有几个楼座、塑料大棚的面积,甚至如酒仙桥街道中只有一家农民的宅院。这一类型城中村"主要分布在三环路周围。

  2、城乡交错型。这种类型主要由于部分地区农民转居不转工,就地安置,造成农居混住,有的一家人有农居两种户口。街道办事处和乡政府共在一个行政区内,依据不同的政策法规实施各自的管理,转居的人员由街道办事处管理,可脚下的土地和房屋却由乡政府管理,其中难免会出现许多行政和管理方面的漏洞。另外,在城乡交错的地区,街道和乡的界限总在动态的变化。按照北京市划分街乡辖区的办法,凡是一定区域内农民因征地转居超过半数以上,即划归街道管理。随着北京周边区域的不断发展,街道和乡之间原本犬牙交错的界限还要经常变动。由此"城中村"的现象越来越明显。

  3、乡村型。主要是指规划市区范围内四环路至五环路的范围内的农村地区。这些地区目前还有一定数量的耕地和农业人口,但在规划上属于规划市区,是城市的生态屏障和绿色空间,对城市的发展有着不可忽视的影响。 而且,由于这些地区的村庄一般都由较多的空闲房屋,租金也较低,吸引了大量的外地人,例如海淀区东升乡的部分土地,在城市总体规划中属于楔形绿地,但由于绿地一直难以实施,该区域的农民多以出租房屋为生,非法建设非常多,无疑给未来绿地实施加大了难度。

  北京城中村特点

  城中村的空间形态和内部功能与周围环境形成剧烈反差,用地功能混杂,基地内的违法建设很多,功能分区不明确,综合改造困难。由于利益的驱动,"城中村"私搭乱建现象十分普遍,可以说已经到了泛滥的程度。"城中村"的街道、居委会大多成立时间不长,街道经济基础较差,财力不足,开市场、设网点是创收的主要来源。乡村也大多成立租赁公司,大量建房用以出租,农民建房更是十分普遍。这些房屋大多是违法建设。

  城市基础设施薄弱。虽然处于城市建成区内,但开发过晚,市政基础设施标准低,配套设施严重不足,这直接导致区内工作、生活品质较为低劣。

  环境质量较差。局部区域内垃圾渣土乱堆乱倒,脏乱现象较为严重。市区内的施工单位在"城中村"地区违章乱卸渣土,得不到及时清理。征而未建的地块环境更为恶劣,农村土地被征,农民转居,但又未及时建设,往往造成垃圾堆积。

  外来人口聚居,社会治安恶化。目前,北京市外来人口在城郊的8个区有181.4万人,其中朝阳、海淀、丰台区就有106万人。多年来,由于市场效益、地理环境、宗族意识、生活习俗等因素的作用,形成了很多不同的"城中村"现象,如"浙江村"、"新疆村"、"河南村"等。外来人口的大量聚集,对社会治安产生了很大威胁,社会不安定因素增加。

  城中村出现的原因

  "城中村"现象的主要原因是转型期城乡的矛盾。其表现在:

  城乡两种管理体制交叉,弱化了"城中村"地区的行政管理。长期以来,我国在城市和农村地区形成了城乡两种管理体制,即作为城市区政府管辖的街道办事处和作为一级政权的乡(镇)人民政府。在原来城市和乡村的界限都很明显的地区,这两种管理体制都基本上能够适应各自管理目标的要求。但"城中村"处于城市和乡村的交界处,城乡交错,农居混杂,城乡各自的管理很难区分。如丰台区花乡、南苑乡的一些村,既有农民又有城市居民,街道办事处认为大部分是农民,不好管理;乡和村又认为很多农民已经转居,也不该完全由乡来管理,其结果甚至出现一条马路一半有人清扫,一半无人问津,结果垃圾成山,卫生状况非常差,严重影响了地区的面貌。

  "城中村"地区的开发建设缺乏详细规划,建设周期过长,缺乏与建设开发相配套的行政管理规划,建设与管理相脱节。一些"城中村"环境差的主要原因是开发建设缺乏详细规划,从圈地、征地开发到配套设施的建设过程太长,使正常的管理无法到位。主要由于:一是土地征用上,开发单位一般都先占拆迁任务少,市政设施投入不大的地,这种"插花"占地的结果一方面增加街乡交叉的地域面积,不利于管理,另一方面,形成新建的居民小区与旧村的民房比邻而居的局面,影响了新建小区的环境。二是有些地区长期征而不建